Jedince lokalne samouprave i reforma poreza na dohodak

Aleksandar Vićentijević

Porez na zarade predstavlja jedan od glavnih izvora finansiranja jedinica lokalne samouprave (u daljem tekstu JLS). Zbog toga, prilikom reforme sistema poreza na dohodak, neophodno je razmotriti kakvi su efekti datih reformi na JLS, kao i predložiti adekvatne mere koje bi obezbedile finansijska sredstva opštinama i gradovima radi nesmetanog i održivog funkcionisanja.

Pravna osnova

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave propisana su četiri načina na osnovu kojih JLS u Srbiji obezbeđuju budžetska sredstva:

1. izvorni prihodi su prihodi čiju osnovicu, stopu, način i merila za utvrđivanje određuje jedinica lokalne samouprave;
2. ustupljeni prihodi su oni prihodi čija se osnovica i stopa utvrđuju zakonom na republičkom nivou, a prihod ostvaren na teritoriji JLS se ustupa u celini ili delimično toj jedinici;
3. ukupan nenamenski transfer je zbir transfera koji se daju na korišćenje JLS, a čiju namenu samostalno određuje lokalna samouprava;
4. namenski transfer je onaj koji se koristi za finansiranje određenih funkcija i izdataka.

1) Izvorni prihodi su oni čiju stopu i način obračuna utvrđuje JLS, pri čemu zakonom mogu da budu propisane najviše i najniže stope. Najznačajniji prihod iz ove grupe je porez na imovinu (izuzev poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon) koji utvrđuje JLS do visine najviše stope propisane Zakonom o porezima na imovinu. Maksimalna poreska stopa za nepokretnosti poreskog obveznika koji vodi poslovne knjige (pravna lica) u 2023. godini iznosila je 0,4%, a za poreske obveznike koji ne vode knjige (fizička lica i preduzetnici koji usled nižih prihoda nemaju obavezu da vode knjige) varira zavisno od visine osnovice, što je prikazano u tabeli 1.

Tabela 1. Poreska stopa za nepokretnosti poreskog obveznika koji ne vodi knjige.

Izvor: Zakon o porezima na imovinu.

Pored poreza na imovinu, u izvorne prihode jedinice lokalne samouprave spadaju lokalne administrativne takse. One obuhvataju naknade za različite zahteve, rešenja, dozvole i isprave, koje izdaje JLS. Lokalna samouprava uređuje i lokalne komunalne takse, prevashodno za firmarine,¹ registraciju vozila i držanje sredstava za zabavne igre – slot mašine, bilijar stolove i slično. Drugi izvorni prihodi JLS-a su boravišne takse, prihodi od zakupnine, prihodi od prodaje imovine, samodoprinosi i koncesijski prihodi, koji kod većine opština i gradova čine mali udeo u ukupnim prihodima.

2) Ustupljeni prihodi su prihodi koji su definisani republičkim zakonom, a ustupaju se u celokupnom ili delimičnom iznosu jedinicima lokalne samouprave. Najznačajniji ustupljeni prihod je porez na dohodak, prevashodno porez na zarade.

Raspodela poreza na zarade je više puta menjana od prvobitnog donošenja zakona 2006. godine. Do oktobra 2011. godine raspodela poreza na zarade između republičkog budžeta i lokalnog nivoa vlasti vršena je u odnosu 60:40 u korist nivoa Republike. Od oktobra 2011. do 2017. godine taj odnos je bio 20:80 u korist JLS, odnosno 30:70 u slučaju Grada Beograda.

U skladu sa važećim zakonom, porez na zarade se od januara 2017. godine delimično ustupa JLS prema prebivalištu zaposlenog i to: opštinama 74% ukupno naplaćenog poreza, a gradovima 77%. Izuzetak je Grad Beograd, kojem se ustupa 66% prihoda, a zatim se gradskim opštinama na teritoriji Beograda transferiše deo tih sredstava. Grad Beograd je u obavezi da uz svaki usvojeni budžet i rebalans budžeta donese odluku o utvrđivanju obima sredstava za vršenje poslova grada i gradskih opština i odredi nivo prihoda koji pripadaju gradu, odnosno gradskim opštinama.

Pored poreza na zarade, i drugi oblici poreza na dohodak se ustupaju JLS i to na prihode od poljoprivrede i šumarstva, samostalne delatnosti, davanja u zakup pokretnih stvari i osiguranja lica. Na kraju u ustupljene prihode spadaju i prihodi od poreza na nasleđe i poklon, kao i prihodi od poreza na prenos apsolutnih prava – prodaja nekretnina i sl.

3) Nenamenski transferi su transferi koji se raspodeljuju opštinama i gradovima, a čiju namenu JLS mogu samostalno da odrede. Ukupan iznos nenamenskih transfera definisan je Zakonom o finansiranju lokalne samouprave i iznosi 1,7% ostvarenog bruto domaćeg proizvoda prema poslednjem objavljenom podatku Republičkog zavoda za statistiku. Nenamenski transfer se sastoji od četiri različita transfera: transfer za ujednačavanje, kompenzacioni transfer, opšti transfer i transfer solidarnosti.

Transfer za ujednačavanje raspodeljuje se samo opštinama za koje se procenjuje da će, u godini koja sledi, imati nizak nivo ustupljenih prihoda po stanovniku. Prvo, Ministarstvo finansija procenjuje koliko će naredene godine prosečno iznositi ustupljeni prihodi po stanovniku za svaku opštinu pojednačno, kao i koliki će biti prosek ustupljenih prihoda po stanovniku na nivou države. Iz obračuna državnog proseka izuzeti su gradovi. Zatim se svim opštinama čiji su procenjeni ustupljeni prihodi ispod 90% državnog proseka po stanovniku opredeljuje transfer za ujednačavanje. Iznos ovog transfera se računa tako da on u zbiru sa ustupljenim prihodima dostigne ukupno 90% prosečnog ustupljenog prihoda po stanovniku na nivou države. Gradovi ne dobiju sredstva po ovoj osnovi, a nisu ni uključeni u obračun samog proseka na nivou države, što dovodi do toga da je taj prosek značajno umanjen, kao i sam iznos opredeljenih sredstava za transfere po ovom osnovu.

Kompenzacioni transfer je transfer kojim se nadomešta deo izgubljenih prihoda JLS nastalih usled promene republičkih propisa, a koji nije već nadomešten drugim prihodima. Utvrđeni iznos kompenzacionog transfera je jednak iznosu izgubljenih sredstava, uvećan za planirani indeks rasta cena za narednu godinu iz Fiskalne strategije.

Opšti transfer se računa tako što se od ukupnog iznosa nenamenskih transfera, tj. od 1,7% bruto domaćeg proizvoda, oduzimaju transferi za ujednačavanje i kompenzacioni transferi. Zatim se, na bazi više kriterijuma (broja stanovnika, površine teritorije, broja odeljenja i objekata osnovnih i srednjih škola, kao i broja dece i objekata dečije zaštite), računa osnovica za svaku pojedinačnu JLS. Na kraju se dobijena osnovica ponderiše sa koeficijentima u zavisnosti od nivoa razvijenosti JLS – od koeficijenta 0,5 za najrazvijenije opštine i gradove, do koeficijenta 1 za najnerazvijenije – te se dobijena suma transferiše u budžete pojedinačnih JLS.

Izmenama Zakona o finansiranju lokalne samouprave iz 2011. godine, iznos nenamenskih transfera se ne isplaćuje Gradu Beogradu, već se celokupna sredstva, koja su opredeljena glavnom gradu, koriste za transfer solidarnosti. Ovaj transfer se vrši na osnovu stepena razvijenosti samih opština i gradova u odnosu na Beograd. Polovina ukupnih sredstva iz transfera solidarnosti je namenjena za JLS četvrte grupe razvijenosti tj. za najmanje razvijene opštine u Srbiji.²

4) Namenski transfer je transfer koji se koristi za finansiranje određenih funkcija i izdataka. Ovaj tip transfera često se koristi za investicije u kapitalne projekte, poput izgradnje metroa u Beogradu.

Pored osnovna četiri načina finansiranja lokalne samouprave, Vlada Republike Srbije može da iskoristi diskreciono pravo i da obezbedi dodatna sredstva opštinama i gradovima preko tekuće budžetske rezerve. Zakon o budžetskom sistemu omogućava Vladi da dodatna sredstva JLS transferiše van regularnog finansiranja, bez jasnih i transparentnih obrazloženja. Na primer, prema oceni Fiskalnog saveta, JLS je preko tekuće budžetske rezerve, tokom 2021. godine, zaključno sa 15. oktobrom, isplaćeno 3,3 milijarde dinara, sa generičkim objašnjenjem: iz razloga koje nije bilo moguće predvideti u postupku pripreme i donošenja budžeta, a koji mogu dovesti do ugrožavanja tekuće likvidnosti.

Prihodi jedinica lokalne samouprave

Na osnovnu dostupnih podataka u okviru mesečnog Biltena javnih finansija Ministarstva finansija (slika 1) vidi se da je iznos ukupnih prihoda JLS značajno porastao u periodu između 2017. i 2022. godine. Naime, ukupni prihodi opština i gradova u 2017. godini iznosili su 287 milijardi dinara, dok su 2022. godine iznosili 434 milijarde dinara.

Slika 1. Primanja budžeta opština i gradova (u milionima dinara).

Izvor: Bilten javnih finansija za maj 2023. godine, Ministarstvo finansija.

Porez na dohodak je svakako najveći izvor prihoda JLS. Njegov udeo u ukupnim primanjima JLS je 2017. godine iznosio 37% ukupnih primanja, odnosno 106 milijardi dinara. U 2022. godini prihod od poreza na dohodak se skoro duplirao i iznosio je 192 milijarde dinara, odnosno, skoro 45% ukupnih primanja JLS.³ Ovaj rast je posledica rasta zaposlenosti, kao i rasta zarada. Bitno je napomenuti da u Biltenu javnih finasija nema izdvojenih podataka koji se odnose na porez na zarade, već su prikazani u sklopu ukupnog iznosa poreza na dohodak koji su ostvarile JLS. Ipak, znamo da u budžetu Grada Beograda za 2023. godinu, 75% ukupnog poreza na dohodak čini porez na zarade. Možemo reći da porez na zarade svakako predstavlja najveći poreski prihod JLS, te je ovo validna aproksimacija.

U 2022. godini, u ukupnim prihodima budžeta JLS, sa relativno sličnim učešćem od po 15,5%, učestvovao je porez na imovinu (67 milijardi dinara), i transferi i donacije (66 milijardi dinara). Drugi porezi, poput poreza na poklon i prenos apsolutnih prava, u 2022. godini iznosili su oko 19 milijardi dinara, odnosno 4,5% ukupnih primanja JLS-a. Ostali prihodi, koje čini veliki broj heterogenih neporeskih prihoda manjih iznosa, iste su godine iznosili skoro 78 milijardi dinara, tj. 17,6% ukupnih primanja JLS.

Slika 2. Udeo pojedinačnih izvora finansiranja u ukupnim primanjima JLS.

Izvor: Bilten javnih finansija za maj 2023. godine, Ministarstvo finansija.

Efekat progresivnog poreskog sistema na prihode JLS

Na slici 3 prikazane su JLS sa najvišom i najnižom prosečnom neto mesečnom zaradom (na slici nisu prikazane gradske opštine Beograda, jer nisu JLS, kao ni gradska opština Kostolac koja pripada grupi opština sa najvišom prosečnom neto mesečnom zaradom). U 2021. godini najveća mesečna prosečna neto zarada bila je na teritoriji Grada Beograda, i iznosila je 82.000 dinara, dok je najmanja prosečna neto zarada bila u opštinama Bojnik i Vlasotince, i iznosila je oko 45.000 dinara.

Slika 3. Prosečna mesečna neto zarada u 2021. godini u pojedinačnim opštinama i gradovima (u dinarima).

Izvor: Kalkulacija autora na osnovu podataka iz publikacije Opštine i regioni u Republici Srbiji 2022, Republički zavod za statistiku.

Na slici 4 prikazane su strukture prihoda za tri opštine koje spadaju u grupu JLS sa najmanjom prosečnom zaradom (Vlasotince, Preševo i Bojnik) i tri grada sa najvišom prosečnom zaradom u Srbiji (Beograd, Bor i Novi Sad). Kao što se vidi sa slike, porez na dohodak, kao i porez na imovinu, značajno su bitniji izvori primanja za gradove sa visokom prosečnom zaradom, dok su nenamenski transferi ispod 5% ukupnih primanja tih JLS. Visoki ostali prihodi u Boru su posledica rada rudnika i naplate naknade za korišćenje resursa i rezervi mineralnih sirovina, koja čini čak 50% ukupnog budžeta ovog grada. S druge stane, opštine sa manjim prosečnim zaradama u velikoj meri se oslanjaju na nenamenske transfere iz republičkog budžeta.

Slika 4. Udeo različitih vidova prihoda u ukupnim primanjima JLS sa najvećom i najnižom neto prosečnom zaradom.

Izvor: Kalkulacija autora na osnovnu usvojenih Budžeta izabranih JLS za 2023. godinu.

Najveći deo prihoda od poreza na zarade ostvaruju gradovi i opštine sa većim prosečnim zaradama. Međutim, u slučaju reforme ka progresivnijem poreskom sistem, bez dodatnih zakonskih izmena, opštine sa nižim prosečnim zaradama izgubile bi veliki deo prihoda. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku, u 2021. godini čak 32 opštine su imale manju prosečnu neto zaradu od 50.000 dinara.⁴ Ako imamo u vidu da je neoporezivi deo zarade za 2024. godinu povećan na 25.000 dinara, uz uvođenje progresivnog poreskog sistema, ove opštine bi ostale bez značajnog dela svojih prihoda. Za egzaktnu računicu koliko bi im bili smanjeni prihodi neophodno je imati raspodelu dohotka po opštinama, što ne spada u javno dostupne podatke.

Neto efekat povećanja neoporezivog dela zarade na JLS sa visokim prosečnim zaradama teže je predvideti. Sa jedne strane, usled povećanja neoporezivog iznosa došlo bi do pada prihoda od poreza na zarade, što bi dovelo do manjih prihoda. S druge strane, ako bi progresivna reforma poreskog sistema uključila povećanje poreskih stopa i/ili uvođenje dodatnih poreskih stopa za više iznose dohodaka, došlo bi do rasta poreskih prihoda kod najrazvijenijih JLS. Neto efekat progresivnog sistema oporezivanja za ove opštine i gradove zavisio bi od toga za koji oblik progresivnog oporezivanja bi se opredelili donosioci odluka.

Imajući sve ovo u vidu, uvođenje sistema progresivnog oporezivanja zarada bi podrazumevalo i redefinisanje načina finansiranja JLS.

Zašto i kako obezbediti dovoljno sredstava opštinama i gradovima

JLS u Srbiji, iako sa značajno ograničenim nadležnostima, obavljaju određene poslove koji su od vitalnog značaja za lokalne zajednice. Na primer, JLS su zadužene za različite kapitalne i investicione projekte. Opštine i gradovi u Srbiji su zaduženi za izgradnju lokalnih puteva, kao i za izgradnju i održavanje vrtića i škola na svojim teritorijama. Takođe, po važećim zakonima opštine i gradovi imaju velike nadležnosti u sprovođenju različitih mera socijalne politike. Naime, JLS je ostavljena mogućnost da uvode i sprovode poprilično heterogenu grupu politika iz ove oblasti – od jednokratnih pomoći porodicama, usluga brige o starima (kao što su geronto-domaćice), podrške stambeno ugroženim građanima i građankama i slično. Ideja decentralizacije socijalnih politika proizlazi iz uverenja da će opštine i gradovi samostalno najbolje doneti pojedinačne mere u skladu sa demografskom i ekonomskom strukturom lokalnog stanovništva. Dodatnim smanjivanjem prihoda JLS može da dođe do ukidanja određenih mera i potencijalnog dovođenja najugroženijih građana i građanki u još nepovoljniji položaj. Ukoliko bi progresivnim poreskim merama bili smanjeni prihodi siromašnijih JLS, potrebno je obezbediti sredstva kojim bi se nedostaci kompenzovali.

Takođe, kako bi JLS bile suštinski nezavisne, neophodno je da budu i finansijski nezavisne od centralnog nivoa vlasti. Kako bi jedna opština ili grad mogli da sprovode bilo koju politiku van osnovnih funkcija JLS, neophodno je da imaju adekvatna finansijska sredstva. Trenutno se dosta lokalnih samouprava oslanja na diskrecione transfere sa nivoa republike preko tekuće budžetske rezerve, što potencijalno upućuje na to da i pri aktuelnom pravnom sistemu JLS nemaju dovoljno sredstava. Bez adekvatnih kompenzacionih sredstava, zavisnost JLS od centralnog nivoa vlasti postala bi još veća.

Postoje brojni načini na koje je moguće obezbediti dodatna sredstava JLS kako bi se kompenzovalo smanjenje prihoda usled poreske reforme. Jedan od načina je povećanje kompenzacionih transfera kojima bi se nadomestila sredstva usled smanjenja prihoda poreza na zarade. Takođe, moguće je obezbediti nesmetani rad JLS kroz redistribuciju poreza na dohodak među opštinama. Ovakvo rešenje je primenjeno u Crnoj Gori, gde je osnovan Egalicioni fond. Naime, određeni porezi, kao što je 11% ukupnih sredstava prikupljenih od poreza na dohodak fizičkih lica, kao i 10% poreza na promet nepokretnosti, preraspoređuju se u Egalicioni fond, iz koga se data sredstva transferišu JLS sa nižim stepenom razvijenosti po određenoj formuli. Za kakvu god meru da se opredelimo, važno je da JLS dobijaju sredstva na način koji će, u što je većoj meri moguće, umanjiti arbitrarnost centralnih vlasti pri raspodeli budžetskih sredstava, čime bi se dodatno obezbedila nezavisnost JLS.

Takođe, potrebno je razmisliti o mogućnosti da se samim opštinama i gradovima ostavi sloboda da uvedu dodatni porez na dohodak ili prirez⁵ za poreske obveznike koji su rezidenti na njenoj teritoriji. U zemljama regiona, poput Hrvatske i Crne Gore, ovakve mogućnosti su ostavljene opštinama i gradovima. Iako ovakva mere ne može da bude alternativa kompenzacionim merama usled smanjenja ustupljenih prihoda, ona omogućava opštinama i gradovima da obezbede dodatna sredstva za različite kapitalne investicije, kao i socijalne programe. Takođe, ovakva mogućnost smanjuje zavisnost lokalne samouprave od centralnog nivoa vlasti.

Literatura

• Zakon o porezima na imovinu, Službeni glasnik, dostupno na linku: https://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_porezima_na_imovinu.html
• Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Službeni glasnik, dostupno na linku: https://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_finansiranju_lokalne_samouprave.html
• Zakon o budžetskom sistemu, Službeni glasnik, dostupno na linku: https://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_budzetskom_sistemu.html
• Zakon o republičkim administrativnim taksama, Službeni glasnik, dostupno na linku: https://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_republickim_administrativnim_taksama.html
• Opštine i regioni u Republici Srbiji 2022, Republički zavod za statistiku, dostupno na linku: https://publikacije.stat.gov.rs/G2022/Pdf/G202213049.pdf
• Bilten javnih finansija za maj 2023. godine, Ministarstvo finansija, dostupno na linku: https://www.mfin.gov.rs/aktivnosti/bilten-javnih-finansija-za-mesec-maj-2023
• Zakon o finansiranju lokalne samouprave Crne Gore, dostupno na linku https://www.paragraf.me/propisi-crnegore/zakon-o-finansiranju-lokalne-samouprave.html
• Ocena predloga rebalansa budžeta republike za 2021. i osnovne preporuke za budžet 2022. godine, Fiskalni savet, dostupno na linku: https://www.fiskalnisavet.rs/doc/ocene-i-misljenja/2021/FS-Ocena_Predloga_rebalansa_budzeta_Republike_za_2021_preporuke_za_budzet_2022.pdf

---

¹Isticanje firme na poslovnom prostoru ili na drugoj javnoj površini.

²Stepen razvijenosti jedinica lokalne samouprave određuje se kao pokazatelj ekonomske razvijenosti JLS (u daljem tekstu: ERO). Osnovni pokazatelj za merenje stepena ERO je zbir mase zarada i penzija u jedinici lokalne samouprave, i prihoda budžeta jedinice lokalne samouprave po isključenju sredstava dobijenih od drugog organa na ime otklanjanja posledica vanrednih okolnosti, iskazan po glavi stanovnika. Osnovni pokazatelj se zatim koriguje različitim socijalnim faktorima, poput demografskog pada ili rasta, stope nezaposlenosti, stepena obrazovanja i kompenzancije za gradove. Na osnovu toga, u odnosu na republički prosek, JLS su klasifikovane u 4 grupe i jednu specijalnu grupu devastiranih područja. Zanimljivo je da je poslednja uredba kojom se vrši grupisanje JLS po stepenu razvijenosti usvojena za 2014. godinu, iako je obaveza Vlade da svake godine donese novu uredbu. Zbog toga se transfer solidarnosti od 2015. godine do danas dodeljuje na osnovu stepene razvijenosti iz 2014. godine.

³Porez na dohodak građana uključuje porez na nekoliko vrsta prihoda: zarade, prihodi od samostalne delatnosti, prihodi od autorskih prava, prava srodnih autorskom pravu i prava industrijske svojine, prihodi od kapitala, prihodi od nepokretnosti, kapitalni dobici i ostali prihodi.

⁴Zakonski definisana minimalna zarada je u 2021. godini u proseku iznosila 32.000 dinara.

⁵Prirez je dodatni neposredni porez koji se obračunava na ukupni iznos poreza na dohodak za individulanog poreskog obveznika.